Studiengebühren für Langzeitstudenten

Details zum Urteil

Verwaltungsgericht Karlsruhe
Beschluß
vom 17.09.1998
Aktenzeichen 7 K 1742/98
Abgelegt unter Sonstiges
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Die Entscheidungsgründe
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Beschluß

In der Verwaltungsrechtssache

-Antragsteller-

gegen

Fachhochschule Pforzheim,

-Antragsgegnerin-

wegen

Studiengebühr hier: Antrag nach § 80 Abs.5 VwGO

hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe – 7. Kammer - am 17. September 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Bölle und die Richterinnen am Verwaltungsgericht Stiefvater und Schraft-Huber beschlossen:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

2. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf DM 250,– festgesetzt.

Die Entscheidungsgründe

Der Antragsteller ist eingeschriebener Student bei der Antragsgegnerin seit dem SS 1995.

Mit Bescheid vom "Juni 1998" (dem Antragsteller zugegangen am 04.06.1998) forderte ihn die Antragsgegnerin auf, für das WS 1998/99 eine Studiengebühr in Höhe von DM 1.000,– zu entrichten.

Zur Begründung verwies die Antragsgegnerin auf das Landeshochschulgebührengesetz – LHGebG – vom 05.05.1997 (GBI S.173), das am 24.05.1997 in Kraft trat.

Der Antragsteller habe das ihm nach diesem Gesetz zur Verfügung stehende Bildungsguthaben verbraucht, da er bis einschließlich SS 1998 mindestens 12 Hochschulsemester an der Fachhochschule bzw. einer anderen Hochschule immatrikuliert gewesen sei.

Der Antragsteller legte am 08.06.1998 Widerspruch ein und beantragte, den Gebührenbescheid aufzuheben und die Vollziehung gemäß § 80 Abs.4 Satz 2 VwGO auszusetzen.

Mit am 15.06.1998 bei Gericht eingegangenem Antrag vom gIeichen Tage beantragt er, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom "Juni 1998" (zugegangen am 04.06.1998) anzuordnen.

Zur Begründung macht der Antragsteller geltend, dass sein Bildungsguthaben fehlerhaft berechnet worden sei. Zum einen sei er im Verlauf seines früheren Studiums an der Universität Mannheim im WS 1993/94 beurlaubt gewesen. Außerdem habe er im darauffolgenden Semester weder an Vorlesungen noch an Prüfungen teilgenommen, so dass auch dieses Semester wie ein Urlaubssemester zu werten sei. Schließlich seien ihm auch 2 Semester seines Studiums an der Fachhochschule nicht auf das Bildungsguthaben anzurechnen, da er in deren Verlauf ausschließlich Praktika in externen Betrieben absolviert habe. Schließlich sei das Landeshochschulgebührengesetz wegen Verstoßes gegen Art.11 LVerf und gegen Art.3, 12 Abs.1 und 20 Abs.3 GG verfassungswidrig. Insbesondere stelle die Anrechnung bereits absolvierter Hochschulsemester auf das Bildungsguthaben eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung dar. Zur Begründung nehme er insoweit Bezug auf das von Prof.v. Mutius im Februar 1998 erstattete Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit der Studiengebühren in Baden-Württemberg. Letztlich bedeute die Vollziehung des Gebührenbescheides zu seinen Lasten auch eine unbillige Härte im Sinne von § 80 Abs.4 VwGO, da er zur Aufnahme eines Kredits gezwungen sei, um die Gebühr entrichten zu können.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.

Sie ist der Auffassung, dass der Antragsteller das Bildungsguthaben nach dem Landeshochschulgebührengesetz verbraucht habe und damit gebührenpflichtig sei. Er sei zwischen dem 01.10.1991 und dem 30.09.1994 insgesamt 6 Semester an der Universität Mannheim immatrikuliert gewesen, wovon lediglich ein Urlaubssemester (das WS 1993/94) abzuziehen sei. An der Fachhochschule Pforzheim sei der Antragsteller seit dem SS 1995 eingeschrieben, so dass er mit Ablauf des SS 1998 insgesamt auf eine Semesterzahl von 12 komme. Damit werde mit der Rückmeldung zum WS 1998/99 die Studiengebühr fällig. Das LHGebG sei entgegen der von Prof.v.Mutius in dessen Gutachten geäußerten Auffassung verfassungsgemäß.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin verwiesen.

II.

Der Antrag ist nach § 80 Abs.5 Sätze 1 und 2 VwGO zulässig.

Die Studiengebühr ist eine öffentliche Abgabe im Sinne von § 80 Abs.2 Nr.1 VwGO, bei deren Anforderung die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs entfällt. Dem Antrag des Antragstellers nach § 80 Abs.6 Satz 1 VwGO auf Aussetzung der Vollziehung hat die Antragsgegnerin nicht entsprochen.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

Die aufschiebende Wirkung ist bei der Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten dann anzuordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte (§ 80 Abs.4 Satz 3 VwGO in entsprechender Anwendung).

Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit sind nur dann gegeben, wenn ein Erfolg des eingelegten Rechtsbehelfs wahrscheinlicher ist als dessen Misserfolg; ein sich als offen darstellender Ausgang des Rechtsbehelfsverfahrens genügt für eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht (st.Rspr. des VGH Bad.-Württ., vgl. Beschl.v.08.01.1990 - 2 S 3193/89 – und v.18.08.1997 – 2 S 1518/97 -).

Ausgehend von diesen Grundsätzen begegnet der angegriffene Gebührenbescheid – bei der in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung – keinen ernstlichen Zweifeln.

Die Antragsgegnerin hat die Studiengebühr nach den Bestimmungen des Landeshochschulgebührengesetzes (LHGebG) zutreffend erhoben.

(1.). Die Studiengebühr dürfte auch in abgabenrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden sein.

(2.). Dagegen läßt sich die Frage der Vereinbarkeit der angewandten Bestimmungen (insbesondere §§ 1, 2, 4 und 6 LHGebG über die Einführung und Berechnung des sogenannten Bildungsguthabens und die Erhebung einer Studiengebühr von DM 1.000,-) mit Art.12 Abs.1 GG und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes mit den beschränkten Erkenntnismöglichkeiten eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht abschließend beurteilen. Insoweit sind die Erfolgsaussichten im noch durchzuführenden Hauptsacheverfahren jedoch allenfalls offen (3.).

1. Die Voraussetzungen des LHGebG für den Erlass des Gebührenbescheides an den Antragsteller lagen vor.

Nach § 1 Abs.2 LHGebG erheben die Hochschulen und Berufsakademien für das Studium an ihren Einrichtungen Gebühren. Die Gebührenpflicht wird durch den Einsatz des Bildungsguthabens nach Abs.1 oder die Entrichtung der Gebühr nach § 4 LHGebG erfüllt. Das Bildungsguthaben setzt sich gemäß § 1 Abs.1 LHGebG zusammen aus der Höhe der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich weiterer vier Hochschulsemester. Die Berechnung der Regelstudienzeit bemisst sich jeweils nach der des gegenwärtig gewählten Studiums (§ 2 Abs.1 Satz 1 LHGebG). Zeiten der Beurlaubung vom Studium sind nicht gebührenpflichtig (§ 1 Abs.2 Satz 3 LHGebG). Die Studiengebühr beträgt für jedes angefangene Semester oder Studienhalbjahr DM 1000,–. Sie ist fällig bei den Hochschulen mit dem Immatrikulationsantrag oder der Rückmeldung und bei den Berufsakademien mit dem Beginn des Studienhalbjahres (§ 4 Abs.1 Sätze 1 und 2 LHGebG). Die Regelstudienzeit für das betriebswirtschaftliche Studium des Antragstellers beträgt 8 Semester (§ 4 Abs.1 der Studien- und Prüfungsordnung für Betriebswirte v.01.09.1990 – StPrO -), so dass der Antragsteller über ein Bildungsguthaben von 12 Semestern verfügt. Da er an der Universität Mannheim vom 01.10.1991 bis 30.09.1994 bereits 6 Semester immatrikuliert war, von denen wegen eines Urlaubssemesters jedoch nur 5 gebührenpflichtig sind, und er außerdem seit dem SS 1995 durchgängig bei der Antragsgegnerin eingeschrieben ist, hat er sein Bildungsguthaben mit Ablauf des SS 1997 verbraucht.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind auch die beiden Praxissemester im Rahmen seines Studiums bei der Antragsgegnerin und das Semester, in dessen Verlauf er bei der Universität Mannheim – ohne beurlaubt zu sein – keine Lehrveranstaltungen besuchte, auf das Bildungsguthaben anzurechnen. Der Antragsteller war auch während der Praxissemester bei der Antragsgegnerin immatrikuliert. Praxissemester sind Teil des Studiums bei der Antragsgegnerin und sie finden unter ihrer Verantwortung statt (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung zu § 1 LHGebG, Landtag von Baden-Württemberg, Drucks.12/1110 S.16): Der Student wird während der praktischen Studiensemester von der Fachhochschule betreut (§ 6 Abs.2 Satz 1 StPrO) und es besteht bei der Hochschule ein Zentrales Praktikantenamt, zu dessen Aufgaben u.a. die organisatorische Abwicklung der praktischen Studiensemester, die Koordination der Ausbildungsinhalte, die Pflege der Beziehungen zu den Praxisstellen und die Hilfe bei der Vermittlung von Praxisstellen gehört (§ 6 Abs.3 Satz 1, Abs.4, Abs.5 Satz 3 StPrO). Dass Lehrveranstaltungen tatsächlich besucht werden, ist nicht Voraussetzung dafür, dass ein Semester auf das Bildungsguthaben angerechnet wird. Vielmehr knüpft § 1 Abs.1 Satz 1 LHGebG in gebührenrechtlich nicht zu beanstandender Weise ausschließlich an die Immatrikulation an.

Würde man der Auffassung des Antragstellers folgen, würde zudem eine wesentliche Zielsetzung des Gesetzes verfehlt. Denn die Gebührenpflicht soll gerade auch als Steuerungsinstrument für ein zielgerichtetes Studieren und zur Ressourcenschonung der Hochschulen dienen (LT-Drucks. 12/1110 S.1).

2. In abgabenrechtlicher Hinsicht dürften insbesondere die Einführung der Studiengebühr als solche und ihre Bemessung nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Die vom Antragsteller unter Berufung auf das Rechtsgutachten von v.Mutius (S.67 ff.) erhobenen Bedenken teilt die Kammer nicht.

a.) Mit der Einführung der Studiengebühr hat der Landesgesetzgeber zunächst nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung (Art.104a bis 108 GG) verstoßen (so aber zur Rückmeldegebühr, VGH Bad.-Württ., Vorlagebeschluss v.29.07.1998 – 9 S 1763/97 -).

Die Studiengebühr ist nicht nur nach ihrer Bezeichnung, sondern auch nach ihrer Rechtsnatur eine Gebühr und keine Steuer. Unter Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm und sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 50, 217, 225f.; BVerwGE 95, 188, 200; VG Karlsruhe, Urt.v.19.03.1997, NVwZ-RR 1998, 106 m.w.N.).

Die Studiengebühr wird von den Hochschulen und Berufsakademien für das Studium an ihren Einrichtungen erhoben (§ 1 Abs.2 Satz 1 LHGebG). Eine individuell zurechenbare Leistung liegt damit vor, da die Studierenden durch die Leistungen der Universität bevorzugt werden (v.Mutius, a.a.O., S.57). Anhaltspunkte dafür, dass die Studiengebühr nicht den (teilweisen) Ausgleich der Kosten für ein (überlanges) Studium bezweckt, sondern – wie eine Steuer – der aufwandunabhängigen Einnahmeerzielung dient, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Sie ergeben sich insbesondere nicht aus der Höhe der Gebühr, die ganz erheblich unter den Kosten eines Studienplatzes an einer Universität oder einer Fachhochschule liegt. Diese betragen – pro erfolgreichen Absolventen – nach einer Erhebung des Wissenschaftsrates durchschnittlich OM 85.800,– beim Universitätsstudium und DM 45.600,– beim Fachhochschulstudium (vgl. LT-Drucks. 12/844, S.5).

Dass die Studiengebühr auch als Steuerungsinstrument für ein zielgerichtetes Studium eingeführt wurde und damit auch einen anderen Zweck als den der Einnahmeerzielung verfolgt (vgl. LT-Drucks. 12/1110 S.1) schließt ihre Qualifizierung als Gebühr nicht aus. Denn nach ganz herrschender Auffassung darf der Gesetzgeber mit der Einführung von Gebühren auch lenkende Nichteinnahmezwecke verfolgen (vgl. VG Karlsruhe, Urt.v.19.03.1997 a.a.O.; v.Mutius, a.a.O. S.65). Die Studiengebühr dürfte ihrer Art nach als Benutzungsgebühr (so LT-Drucks. S.16 und VGH Bad.-Württ., Vorlagebeschl. v. 29.07.1998 a.a.O.) und nicht als Verleihungsgebühr (so aber v.Mutius a.a.O. S.60f.) einzustufen sein.

Eine die Erhebung einer Benutzungsgebühr rechtfertigende "Benutzung" im Sinne des § 24 Abs.1 LGebG dürfte bei Hochschulen dann vorliegen, wenn die Studenten immatrikuliert sind. Ab diesem Zeitpunkt sind sie Mitglieder der Hochschule (§ 87 Abs.1 Satz 1 UG, § 55 Abs.1 Satz 1 FHG) mit allen Rechten und Pflichten (§ 96 UG, § 63 FHG) und haben die Hochschulen ihre Leistungen für alle immatrikulierten Studenten vorzuhalten, ohne dass es darauf ankommt, ob diese im Einzelfall in Anspruch genommen werden oder nicht (zur Maßgeblichkeit der jeweiligen materiell-rechtlichen Bestimmungen zur Begründung eines Benutzungsverhältnisses vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 KAG, Rdnr.538; VGH Bad.-Württ., Urt.v.24.11.88, BWGZ 91, 180).

b.) Auch die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, die sich für die Gebührenbemessung aus dem Gleichheitssatz des Art.3 Abs. 1 GG sowie aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben, hat der Landesgesetzgeber mit der Studiengebühr nicht überschritten.

Dass – in Anbetracht der oben angeführten durchschnittlichen Kosten eines Studienplatzes – das Kostendeckungsprinzip gewahrt ist, räumt auch v.Mutius in seinem Rechtsgutachten (S.72) ein.

Entgegen seiner Auffassung ist aber auch das Äquivalenzprinzip gewahrt. Dieses Prinzip ist nach ständiger Rechtsprechung (erst) verletzt, wenn die Höhe der Gebühr und der Wert der Gegenleistung außer Verhältnis stehen, weil diese für den Begünstigten wertlos ist, die Gebühr so hoch festgesetzt ist, dass sie von der Inanspruchnahme der Gegenleistung abzuschrecken geeignet ist oder erdrosselnd und damit prohibitiv wirkt (vgl. im einzelnen VG Karlsruhe, Urt.v.19.03.1997 a.a.O. und VGH Bad.– Württ., Vorlagebeschl.v.29.07.1998 a.a.O., jeweils mit weiteren Nachweisen).

Keiner dieser Gesichtspunkte kommt bei dem baden-württembergischen Modell der Studiengebühren für Langzeitstudierende zum Tragen. Das Studium ist – bei der gebotenen generalisierenden Betrachtungsweise für die Studierenden nicht wertlos und eine Studiengebühr, die erst nach Verbrauch eines - die Regelstudienzeit und vier zusätzliche Semester umfassenden – Bildungsguthabens erhoben wird, ist auch nicht geeignet, Studierende vom Studium abzuhalten. Auch wenn es nicht möglich ist, den Wert eines Hochschulstudiums für den Einzelnen und die Gesellschaft im einzelnen anzugeben (vgl. LT-Drucks. 12/844 S.2), so dürfte außer Frage stehen, dass die Hochschulen den Studierenden eine besonders qualifizierte Ausbildung vermitteln, die sie - nach Abschluss des Studiums – in die Lage versetzt, zum eigenen Nutzen (aber auch zum Nutzen der Volkswirtschaft und des Gemeinwesens) in führenden Positionen in Staat und Gesellschaft tätig zu werden (vgl. ebenfalls LT-Drucks. 12/844 a.a.O.).

Der gegenteiligen Auffassung von v.Mutius (a.a.O. S.67 ff.) vermag die Kammer schon im Ansatzpunkt nicht zu folgen. Sie geht – entgegen dem Gesetzeswortlaut – schon zu Unrecht davon aus, dass die Studiengebühr nur für die "Möglichkeit" zum Hochschulstudium erhoben werde und ihrer Rechtsnatur nach eine Verleihungsgebühr sei.

Die einheitliche Studiengebühr von DM 1.000,– verstößt schließlich nicht deshalb gegen Art.3 Abs.1 GG, weil sie nicht studiengangbezogen in unterschiedlicher Höhe festgesetzt wurde, sondern insoweit alle Studierenden aller Studienfachrichtungen gleich behandelt werden (anderer Ansicht v.Mutius, a.a.O., S.73 ff.).

Zwar gebietet Art.3 Abs.1 unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit, die Gebührenpflichtigen ggfs. unterschiedlich stark zu belasten, etwa wenn eine Gruppe von Begünstigten aus der Verwaltungsleistung einen größeren Vorteil zieht oder ihr sonst näher steht als eine andere. Jedoch darf der Gesetzgeber im Rahmen seines Ermessens aus Gründen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit auch insoweit typisieren und vergröbern (vgl. hierzu im einzelnen VGH Bad.-Württ., Vorlagebeschl.v.29.07.1998 a.a.O., S.21 des amtl. Umdrucks).

Vorliegend ist nichts dafür ersichtlich, dass eine studiengangbezogene Gebühr nicht nur denkbar und zulässig (vgl. hierzu Haug, "Bildungsguthaben" - das baden-württembergische Modell der Studiengebühren für Langzeitstudierende in WissR, 1998, S.1, 8, 9), sondern darüber hinaus rechtlich geboten war. Nach der bereits zitierten Studie des Wissenschaftsrates liegen selbst die Kosten eines weniger kostenintensiven Studienganges wie des der Rechtswissenschaft mit DM 30.000,– noch so erheblich über der erhobenen Gebühr, dass die gleichmäßige Belastung aller "Langzeitstudierenden" wohl nicht als willkürlich bezeichnet werden kann.

Die gegenteilige Auffassung verkennt auch, dass die Studiengebühr erst nach Verbrauch des Bildungsguthabens erhoben wird und der Gesetzgeber diesem – für alle Langzeitstudierenden in gleicher Weise zutreffenden – Gesichtspunkt wohl ohne Verstoß gegen das Willkürverbot ein größeres Gewicht beimessen durfte als den unterschiedlichen studiengangbezogenen Kosten.

Ein Verstoß der maßgeblichen Vorschriften des LHGebG gegen Art.12 Abs.1 GG und den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Allerdings muss wegen der sich insoweit stellenden komplexen und schwierigen Rechtsfragen eine abschließende Prüfung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Jedenfalls ist ein Verfassungsverstoß nicht offensichtlich.

a.) Die Kammer geht davon aus, dass die Erhebung einer Studiengebühr jedenfalls für die Studierenden, die – wie der Antragsteller – die gebührenpflichtigen Semester erreicht haben, einen Eingriff in das durch Art.12 Abs.1 GG umfassend gewährleistete – also auch die Ausbildungsfreiheit umfassende – Grundrecht der Berufsfreiheit darstellt (BVerfGE 7, 377 und 33, 303, 329). Nicht nur Steuern, sondern auch sonstige Abgaben können Art.12 Abs.1 GG berühren, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz aufweisen (BVerfGE 37, 17 und 95, 267, 302).

Die Erhebung einer Studiengebühr steht jedenfalls insoweit in engem Zusammenhang mit der Freiheit der Berufswahl, als sie immatrikulierte Studenten betrifft und diese sich vor die Frage gestellt sehen können, sich entweder exmatrikulieren zu lassen oder die Gebühr zu bezahlen (so auch v.Mutius a.a.O. S.32). Es spricht jedoch manches dafür, dass dieser – aufgrund eines Gesetzes und auf der Stufe der Berufswahlfreiheit erfolgende – Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist (zur Bedeutung des Gesetzesvorbehalts in Art.12 Abs.1 Satz 2 und zur sogenannten 3-Stufen-Theorie vgl. BVerfGE 7, 377, 406 f.; Jarass/Pieroth, GG, Art.12 Rdnrn.17, 20f.).

Im Gegensatz zur Auffassung von v.Mutius (a.a.O. S.36 f.) liegt die vom Gesetzgeber in erster Linie verfolgte Verkürzung der Studienzeiten durchaus auch im öffentlichen und nicht nur im privaten Interesse der jeweiligen Studienbewerber. Als wichtige Gemeinschaftsgüter, zu deren Schutz der Gesetzgeber die Studiengebühr einführte, lassen sich - wie die Antragsgegnerin zu Recht geltend macht – insbesondere die Verbesserung der Effizienz der Hochschulen, die gerechtere Verteilung der Bildungsressourcen und volkswirtschaftliche Vorteile, wie die Entlastung der Sozialversicherungen durch längere Beitragszeiten von Versicherten mit Hochschulabschluss anführen. Dass gerade die – von v.Mutius an anderer Stelle ebenfalls bemängelte – Effizienz der Hochschulen unter der vermehrten Inanspruchnahme ihrer Leistungen durch Langzeitstudierende leidet, wird besonders in Studienfächern mit Zulassungsbeschränkungen deutlich, in denen (zu Gunsten der hochschulzugangsberechtigten Studienbewerber) die Berechnung der erschöpfenden (!) Nutzung der Ausbildungskapazität auf die jeweilige Regelstudienzeit bezogen wird (§ 11 Abs.1 Satz 2 Hochschulrahmengesetz – HRG –; vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Urt.v.03.12.1984 – NC 9 S 1586/83 -), und dementsprechend die Notwendigkeit, Leistungen auch für über die Regelstudienzeit hinaus Studierende anbieten und vorhalten zu müssen, bei der Kapazitätsberechnung überhaupt nicht berücksichtigt wird.

Die Verkürzung der Studienzeiten reduziert insoweit gerade in Studiengängen mit Zulassungsbeschränkungen – die inzwischen die Mehrheit der Studiengänge bilden dürften (vgl. nur die Zulassungszahlenverordnungen des Wissenschaftsministeriums für das Studienjahr 1998/99 für die Fachhochschulen – ZZVO-FH – v.08.06.1998, GBI. S. 314, für die Pädagogischen Hochschulen v.08.06.1998 – ZZVO-PH –, GBI. S.322 und für die Universitäten v. 09.06.1998 – ZZVO -, GBI. S.324) – die seit Jahren bestehende Überlast, die sich aus der Diskrepanz zwischen der rechnerisch ermittelten Aufnahmekapazität und der faktischen Nachfrage nach Lehrleistungen der Hochschule ergibt. Dass die – zumindest teilweise - Beseitigung dieser Diskrepanz nicht nur im Interesse des einzelnen Studienbewerbers, sondern auch der Hochschulen und damit im Interesse der Allgemeinheit liegt, kann nach Auffassung der Kammer ernsthaft nicht bezweifelt werden.

Dass die Erhebung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende zur Verkürzung der Studienzeit schlechthin ungeeignet wäre und gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot verstößt macht letztlich auch der Antragsteller (im Anschluss an v.Mutius, a.a.O. S. 38 ff.) nicht geltend.

Soweit – im wesentlichen gestützt auf die 14. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks kritisch ausgeführt wird, dass der angestrebte Zweck allenfalls bei einer Minderheit von Studenten erreicht werden könne (nämlich nur bei den Langzeitstudierenden, die keiner Nebenerwerbstätigkeit nachgehen), ist der Kammer eine abschließende Überprüfung der von der Antragstellerseite aufgestellten Prognose im vorliegenden Eilverfahren nicht möglich, weil ihr die genannte Erhebung nicht vorliegt.

Allerdings ist schon jetzt anzumerken, dass v. Mutius bei seiner Prognose den (vom Gesetzgeber ebenfalls angestrebten) Lenkungseffekt bei der Wahl und Gestaltung des Studiums nicht hinreichend berücksichtigt und außerdem – soweit erkennbar – wohl außer Acht lässt, dass nicht alle Studenten, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, dies (nur) zur Sicherung der Grundversorgung, sondern auch aus anderen Gründen – etwa zur Erzielung eines höheren Lebensstandards – tun (vgl. insoweit v.Mutius a.a.O., S. 39/40). Der Grundsatz der Erforderlichkeit – nach dem kein anderes, gleich wirksames, das Grundrecht aber weniger einschränkendes Mittel zur Verfügung stehen darf (vgl. BVerfGE 80, 1, 29 f.) – dürfte im übrigen wohl deshalb gewahrt sein, weil sich – etwa im Gegensatz zu einer denkbaren Verkürzung der Studienzeiten durch die Verbesserung der allgemeinen Studienbedingungen – durch eine Gebührenpflicht für Langzeitstudierende der vom Gesetzgeber zusätzlich verfolgte Lenkungszweck am ehesten erreichen läßt.

In Anbetracht des – die Regelstudienzeit und vier zusätzliche Semester umfassenden - Bildungsguthabens (§ 1 Abs.1 LHGebG), das jedem Hochschulzugangsberechtigten zumindest die kostenfreie Absolvierung eines Studiums ermöglicht, läßt sich bei summarischer Prüfung auch nicht feststellen, dass die für die betroffenen Langzeitstudierenden entstehenden Nachteile unzumutbar sind.

Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass das LHGebG in bestimmten (Härte-)fällen Gebührenbefreiungen vorsieht (§ 5 LHGebG). Dass mit dieser Regelung möglicherweise nicht alle Fälle unzumutbarer Härte erfasst werden, ist aus Anlass des vorliegenden Falles nicht zu entscheiden. Ob letztlich deshalb ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorliegt, weil bei einer größeren Gruppe von Langzeitstudenten (nämlich denen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen) eine Verkürzung der Studienzeiten nicht zu erreichen ist (so v.Mutius a.a.O.), erscheint im Hinblick auf die bereits oben aufgezeigten Bedenken gegen die Richtigkeit dieser Argumentation fraglich, bedarf aber - wie bereits ausgeführt – insoweit noch der näheren Überprüfung im Hauptsacheverfahren.

b.) Die Beantwortung der Frage, ob die Erhebung der Studiengebühren gegen die verfassungsrechtlichen Grenzen verstößt, die der Grundsatz des Vertrauensschutzes der Änderung von Rechtsvorschriften setzt, hängt wesentlich davon ab, ob zu Lasten der bereits immatrikulierten Studenten eine echte oder eine unechte Rückwirkung (Rechtsfolgenrückbewirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung) vorliegt (vgl. hierzu Jarass/Pieroth, GG, 4.Aufl., Art.20 Rdnrn.47 ff.; BVerfGE 72, 200, 242 ff.). Erstere ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig, letztere grundsätzlich zulässig.

Der Antragsteller sieht im Anschluss an v.Mutius (a.a.O. S.48 ff.) darin eine echte Rückwirkung, dass zurückliegende – also vor Beginn der Gebührenpflicht zum WS 1998/99 absolvierte – Semester auf das Bildungsguthaben angerechnet werden. Damit würden auch diese – bereits abgeschlossenen – Semester für gebührenpflichtig erklärt.

Die Antragsgegnerin macht demgegenüber geltend, dass die Gebührenpflicht erst für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Gesetzes – für bereits immatrikulierte Studierende sogar erst über 1 Jahr da - nach (§ 6 Abs.1 Satz 1 LHGebG) - und damit für die Zukunft begründet werde. Die Anrechnung zurückliegender Semester auf das Bildungsguthaben enthalte zwar auch rückwirkende Aspekte, ändere aber nichts daran, dass die Gewährung des Guthabens ausschließlich eine Vergünstigung darstelle.

Nach Auffassung der Kammer dürfte bei der rechtlichen Beurteilung davon auszugehen sein, dass nach der Regelung des LHGebG die Studiengebühr nach § 4 Abs.1 Satz 1 erst dann zu entrichten ist, wenn das Bildungsguthaben verbraucht ist. Zwar wird nach § 1 Abs.2 Satz 2 LHGebG die Gebührenpflicht entweder durch den Einsatz des Bildungsguthabens oder die Entrichtung der Gebühr nach § 4 erfüllt. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes soll jedoch jeder Studierende zunächst das Bildungsguthaben verbrauchen und erst dann die Zahlungspflicht einsetzen (so die Gesetzesbegründung zu § 1 LHGebG in LT-Drucks. 12/1110 S.15). Der Verbrauch des Bildungsguthabens bildet damit – bei einer am Zweck des Gesetzes orientierten Auslegung des § 1 Abs.2 Satz 2 LHGebG – die tatbestandliche Voraussetzung für die Gebührenerhebung. Soweit also in der Vergangenheit liegende Semester auf das Guthaben angerechnet werden, dürfte es sich damit um eine (bloße) tatbestandliche Rückanknüpfung handeln, während die sich an den Verbrauch des Guthabens anschließende Rechtsfolge – nämlich die Pflicht zur Entrichtung der Studiengebühr – erst in der Zukunft eintritt (vgl. zu einem vergleichbaren Fall der Änderung steuerrechtlicher Vorschriften BVerfGE 72, a.a.O. S.243).

Es dürfte somit ein Fall sogenannter unechter Rückwirkung vorliegen, der verfassungsrechtlich nur ausnahmsweise zu beanstanden ist. Das Vorliegen einer solchen Ausnahme dürfte im vorliegenden Fall zu verneinen sein, da die bloße Erwartung, das geltende Recht – hier die völlige Gebührenfreiheit des Studiums in Baden-Württemberg – werde fortbestehen, grundsätzlich nicht geschützt wird (st. Rspr., vgl. BVerfGE 38, 61, 83 und 68, 193, 221 ff.). Allerdings kann gerade in Fällen sogenannter unechter Rückwirkung die Gewährung einer Übergangsfrist verfassungsrechtlich geboten sein (vgl. hierzu Jarass/Pieroth a.a.O. Rdnr.54).

Im vorliegenden Fall hat der Gesetzgeber – wie ausgeführt – für immatrikulierte Studenten eine Übergangsfrist von 1 Jahr vorgesehen (§ 6 Abs.1 Satz 1 LHGebG). Dass für Langzeitstudierende eine längere Übergangsfrist verfassungsrechtlich geboten gewesen wäre, lässt sich bei summarischer Prüfung nicht feststellen, zumal dem Gesetzgeber bei der Bemessung der Frist ein erheblicher Spielraum zur Verfügung steht (vgl. ebenfalls Jarass/Pieroth a.a.O.).

Die Vollziehung des Gebührenbescheids – gegen dessen Rechtmäßigkeit wie ausgeführt keine ernstlichen Zweifel bestehen – hätte für den Antragsteller auch keine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge (§ 80 Abs.4 Satz 3 Alt. 2 VwGO).

Eine unbillige Härte setzt voraus, dass durch die Zahlung dem Betroffenen wirtschaftliche Nachteile drohen würden, die über die eigentliche Zahlung hinausgehen und nicht bzw. kaum wieder gutzumachen sind, etwa wenn die Zahlung den Konkurs herbeiführt oder sonst zur Existenzvernichtung führen kann (vgl. Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner VwGO, § 80 Rdnr.203 m.w.N.).

Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat der Antragsteller, der zuletzt – trotz ausdrücklicher Aufforderung zur näheren Darlegung der behaupteten Unzumutbarkeit der Gebührenzahlung – nur noch vorgetragen hat, zur Bezahlung der Gebühr zur Aufnahme eines Kredits gezwungen zu sein, nicht glaubhaft gemacht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf §§ 20 Abs.3, 13 Abs.1 GKG i.V.m. Ziff. I 7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 1996 (NVwZ 1996 S.563).

Kommentar von

Das VG Karlsruhe hatte im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 V VwGO darüber zu entscheiden, ob die Erhebung von Studiengebühren nach dem neuen Landeshochschulgebührengesetz (LHGebG) des Landes Baden-Württemberg, das am 24.05.1997 in Kraft trat, rechtmäßig ist. Das BW LHGebG sieht in § 4 I eine Studiengebühr für jedes angefangene Semester in Höhe von DM 1.000,00 vor. Diese Studiengebühr ist mit Beginn des Semesters fällig. Gleichzeitig stellt das Gesetz aber in § 1 I ein sog. Bildungsguthaben auf, daß sich aus der Regelstudienzeit zuzüglich 4 Semester zusammensetzt. In § 1 II 2 heißt es dann, daß die Gebührenpflicht durch den Einsatz des Bildungsguthabens oder durch die Entrichtung der Gebühr erfüllt wird.

1. Das Gericht setzt sich zunächst mit abgaberechtlichen Aspekten auseinander, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll.

2. Sodann wendet sich das Gericht der Frage eines Verstoßes gegen Art. 12 GG zu.

Das VG geht zunächst zutreffend davon aus, daß ein Eingriff in das Recht der Berufsfreiheit gegeben ist. Diesen Eingriff ordnet das Gericht im Sinne der 3-Stufen-Lehre des BVerfG zutreffenderweise der Ebene der Berufswahlfreiheit zu. Es handelt sich mithin um eine subjektive Zulassungsbeschränkung, die nach der Rechtsprechung des BVerfG nur zum Schutz gewichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist. Das Gericht macht es sich hier recht einfach, indem es einige Allgemeingüter aufzählt, zu deren Schutz der Gesetzgeber die Studiengebühr nach Auffassung des Gerichts eingeführt hat und auch einführen durfte. Beispielhaft nennt das Verwaltungsgericht die Verbesserung der Effizienz der Hochschulen, die gerechtere Verteilung der Bildungsresourcen und volkswirtschaftliche Vorteile, wie die Entlastung der Sozialversicherungen.

Was die Verbesserung der Effizienz der Hochschulen betrifft, so läßt sich bereits bezweifeln, ob die Einführung von Studiengebühren geeignet und erforderlich ist, dies zu leisten. Dieses Ziel läßt sich jedenfalls anderweitig, wenn auch mit finanziellen Mehraufwand des Staates erreichen, ohne daß es zu dermaßen weitreichenden Grundrechtseingriffen kommt.

Inwiefern Studiengebühren geeignet sein sollen, eine gerechtere Verteilung der Bildungsresourcen herbeizuführen, bleibt unklar.

Das Gericht läßt insgesamt eine stringent an der 3-Stufen-Theorie orientierte Prüfung der Verfassungsmäßigkeit vermissen. Insbesondere setzt sich das Gericht nicht damit auseinander, inwiefern die von ihm aufgezählten öffentlichen Interessen gewichtige Gemeinwohlinteressen im Sinne der Vorgaben des BVerfG darstellen sollen. Allein die Tatsache, daß es gewisse öffentliche Interessen für die Erhebung von Studiengebühren gibt, kann eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines derart schwerwiegenden Eingriffs nicht begründen.

Auch wenn sich das Gericht im Rahmen eines Eilverfahrens auf eine sog. summarische Prüfung zurückziehen kann, gelingt es ihm nicht, die Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der in Frage stehenden gesetzlichen Regelung zu zerstreuen.

3. Zuletzt wendet sich das Gericht der Frage, ob ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot vorliegt, zu.

Entscheidender Bedeutung kommt hierbei der Differenzierung zwischen echter und unechter Rückwirkung zu. Von einer echten Rückwirkung spricht man, wenn ein Gesetz nachträglich in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreift, während sich die unechte Rückwirkung auf noch nicht abgeschlossene Vorgänge bezieht. Das BVerfG unterscheidet diesbezüglich danach, ob die in einer Norm angeordneten Rechtsfolgen rückwirkend eintreten oder ob nur der Normbereich eine Rückanknüpfung enthält, die Rechtsfolgen aber erst für die Zukunft Wirkung zeitigen.

Die echte Rückwirkung ist generell nicht statthaft, sofern auf den Fortbestand des status quo vertraut werden durfte.

Das Gericht geht vorliegend von einer unechten Rückwirkung aus, die vom Gesetzgeber angeordnet werden durfte. Hierzu wird in der Entscheidung folgendes ausgeführt: "Der Verbrauch des Bildungsguthabens bildet damit - bei einer am Zweck des Gesetzes orientierten Auslegung des § 1 II 2 LHGebG - die tatbestandliche Voraussetzung für die Gebührenerhebung. Soweit also in der Vergangenheit liegende Semester auf das Guthaben angerechnet werden, dürfte es sich damit um eine (bloße) tatbestandliche Rückanknüpfung handeln, während die sich an den Verbrauch des Guthabens anschließende Rechtsfolge - nämlich die Pflicht zur Entrichtung der Studiengebühr - erst in der Zukunft eintritt."

Diese Betrachtungsweise ist m. E. unzutreffend. § 4 des LHGebG ordnet eine Gebührenpflicht nach Semestern an; die Gebühren sind jeweils zu Semesterbeginn fällig. Ergänzend wird in § 1 II 2 geregelt, daß der Gebührenpflicht entweder durch Bezahlung der Gebühr oder durch Anrechnung des Bildungsguthabens Genüge getan werden kann. Dies bedeutet, daß der Gesetzgeber die bereits absolvierten Semester so behandelt, als seien sie alle gebührenpflichtig gewesen. Da das einzelne Semester auch nach der ratio des Gesetzes als der maßgebliche abgeschlossene Sachverhalt angesehen werden muß, wird die Gebühr derzeit rückwirkend erhoben. Nur wenn letztlich alle Semester gebührenpflichtig sind - hiervon geht das Gesetz auch ganz explizit aus -, kann ein Verbrauch des Bildungsguthabens überhaupt nur eintreten. Der maßgebliche Anknüpfungspunkt liegt deshalb in der Vergangenheit. Das Guthaben tilgt, genauso wie die Bezahlung des entsprechenden Geldbetrages, die Gebührenpflicht. Der Gesetzgeber bzw. der streitgegenständliche Gebührenbescheid verlangt damit Gebühren für bereits abgeschlossene Semester.

Auch der Vergleich des Gerichts zur Rechtsprechung des BVerfG zur Rückwirkung steuerrechtlicher Vorschriften vermag zu keiner anderen Beurteilung zu führen. Das Verfassungsgericht hat in seinen Entscheidungen zur rückwirkenden Änderung von Steuervorschriften danach differenziert, ob die Gesetzesänderung bzw. das Inkrafttreten des Gesetzes noch innerhalb des laufenden Veranlagungsjahres stattfand oder sich auf ein bereits abgelaufenes Veranlagungsjahr bezogen hat.

Hieraus folgt, daß zumindest für diejenigen Semester, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BW LHGebG am 24.05.1997 bereits abgeschlossen waren, keine Anrechnung mehr stattfinden darf.

4. Schlußbemerkung:

Die einschlägigen Normen des BW LHGebG sind m. E. wegen Verstoßes gegen das Verbot der echten Rückwirkung verfassungswidrig. Auch im Hinblick auf den Eingriff in die Berufsfreiheit sind erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken angebracht.